La tutela urgente contra la actividad administrativa ilegítima en Uruguay (página 2)

En el Derecho
Comparado existen diversas soluciones
imposibles de determinar en detalle. Las mismas se desarrollan de
acuerdo a diferentes decisiones sobre la existencia de tribunales
especiales administrativos; quiénes pueden accionar y, por
último en este momento y sin cerrar las múltiples
posibilidades, los poderes de esos tribunales. Los mismos
podrán tener poderes plenos, o no, respecto a la
anulación, supresión, modificación, etc. de
actos administrativos, imposición de multas, condenas al
Estado o a sus
contrapartes, etc..

De acuerdo al primer criterio existirán sistemas
judicialistas , de tribunales especiales, o mixtos
[8]Son sistemas judicalistas aquellos donde el
contencioso administrativo se encuentra en la órbita del
Poder Judicial.
El sistema de
tribunales especiales es aquel donde la competencia
contencioso administrativa se encuentra en órganos
jurisdiccionales que no integran ese poder .
Sistemas mixtos son los que atribuyen competencia a
órganos que pertenecen al Poder Judicial respecto de
determinada especie del contencioso administrativo y, otras
especies, a órganos especiales. Ejemplo de este sistema es
el uruguayo que establece la competencia anulatoria en un
órgano ajeno al Poder Judicial y, a éste, la
acción
de reparación patrimonial de los daños causados por
los actos administrativos. . Las soluciones, como se
refirió sucintamente, son múltiples y, en algunos
supuestos están teñidos de la forma que se
interprete el principio de separación de poderes. Ello es
así porque, por definición y en virtud de la
evolución del Estado de Derecho
Democrático Personalista, se entiende que no resulta
conveniente, de principio, que un Poder del Estado pueda tener
tal ingerencia que anule el acto de otro
[9]

El segundo criterio, esto es, quiénes pueden
accionar, o cuál debe ser la legitimación activa en el contencioso
administrativo, nos presenta los contenciosos subjetivos u
objetivos
.

El tercer criterio propuesto se desarrolla a
continuación afirmando que existen cuatro grandes ramas o
formas de observar y regular el contencioso administrativo,
desarrollado en los diversos países, de acuerdo a los
criterios expuestos recientemente, con especial énfasis en
los poderes del juez competente.

En ese sentido la primer forma de determinar los poderes
de decisión del juez es el que se denomina contencioso
administrativo de plena jurisdicción. En esta especie el
juez puede no sólo anular el acto, sino también
modificarlo o sustituirlo, disponer la reparación del
daño,
pudiendo, inclusive, imponer condenas pecuniarias,
etc..

La segunda forma es el contencioso de anulación.
Destacamos que nuestro sistema distingue el contencioso
reparatorio del anulatorio. El proceso
contencioso administrativo anulatorio, competencia del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo (T.C.A. ) repara el derecho,
fuente de la lesión, mediante la declaración de
nulidad del acto, con efecto ex tunc. Ello significa que
declarada la nulidad del acto administrativo este desaparece del
mundo jurídico con efectos hacia el pasado y el
futuro.

En tercer lugar observamos el contencioso represivo cuyo
objeto es imponer multas que emanan de la ley que condena
determinadas conductas de los particulares.

Por último se observa el contencioso
de interpretación cuya finalidad es permitir
actuar la competencia del órgano jurisdiccional que debe
resolver el fondo del asunto. El tribunal administrativo resuelve
una cuestión prejudicial como consecuencia de la
incompetencia del Poder Judicial para interpretar los actos
administrativos individuales, fuera de ciertos casos, y observar
la legalidad de
los actos administrativos . En Uruguay no
existe esta especie de contencioso y, por ello, los jueces
ordinarios serán los que interpretarán los actos
administrativos, a los efectos de su validez y eficacia, salvo
los supuestos que les está vedado como el caso del proceso
de la nulidad

Habiendo observado el sistema contencioso general y, sin
perjuicio de las consideraciones previas realizadas, corresponde
decir que el régimen uruguayo se caracteriza por la
creación constitucional de un órgano jurisdiccional
denominado Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), que
no integra el Poder Judicial. Esa característica determina
la actuación del referido tribunal. En efecto, siendo un
desgajamiento del Poder juzgador, el Tribunal sólo tiene
competencia en aquello que la Constitución expresamente le atribuye,
arts. 307 y 309 de la Constitución Nacional. Es decir que
entenderá en las demandas de nulidad presentadas contra
actos administrativos definitivos [10]. El
Tribunal es competente , entonces, en el contencioso de
anulación de los actos administrativos.

Siendo la competencia del Tribunal a
texto expreso,
en los supuestos de inexistencia de éste o si existieren
dudas al respecto, será competente el Poder Judicial.
Así acontece, por ejemplo, respecto de la ejecución
de sus sentencias [11]

El otro gran proceso contencioso
administrativo, esto es, el contencioso de reparación
patrimonial es competencia del Poder Judicial.

A este poder también compete la
acción de amparo que es la
medida más efectiva para lograr la medida cautelar
más característica del Derecho
Público [12]

Un tema fundamental , en el sistema contencioso de
derecho público uruguayo, es la relación entre la
jurisdicción anulatoria y la reparatoria
patrimonial

El tema se encuentra regulado en el art. 312 de la
Constitución que expresa : "La acción de
reparación de los daños causados por los actos
administrativos a que se refiere el artículo 309 se
interpondrá ante la jurisdicción que la ley
determine y sólo podrá ejercitarse por quienes
tuvieren legitimación activa para demandar la
anulación del acto de que se tratare. El actor
podrá optar entre pedir la anulación del acto o la
reparación del daño por éste causado. En el
primer caso y si obtuviere una sentencia anulatoria, podrá
luego demandar la reparación ante la sede correspondiente.
No podrá, en cambio, pedir
la anulación si hubiere optado primero por la
acción reparatoria, cualquiera fuere el contenido de la
sentencia respectiva. Si la sentencia del Tribunal fuere
confirmatoria, pero se declara suficientemente justificada la
causal de nulidad invocada, también podrá
demandarse la reparación".

El tema es sumamente claro en el sentido de la
relación entre la acción reparatoria patrimonial y
la acción de nulidad [13]

El actor puede optar e ingresar una acción de
nulidad. En ese supuesto podrá, luego, demandar
reparación si obtiene la anulación o la reserva la
acción. También puede ingresar la reparatoria
patrimonial sin exigir previamente la nulidad. Allí la
opción. Sin embargo, en este supuesto, no puede luego ir
por la nulidad del acto eventualmente lesivo. La
regulación del tema no parece correcta porque
existirán casos donde, necesariamente, por la naturaleza de
las cosas deba acudirse a la nulidad. El ejemplo surge en el
supuesto de un funcionario público ilegítimamente
destituido. Ese funcionario puede optar entre la nulidad y la
reparación. Pero si decide ir primeramente por la
reparación no podrá reingresar al ejercicio de la
función
pública. En otras hipótesis la situación no
será de tal importancia. Por ejemplo en sede de contratos
administrativos cuando el oferente perdidoso injustamente opta
por una u otra acción.

La doctrina y la jurisprudencia
no es unánime respecto de un aspecto fundamental. El art.
312 de la Constitución al referirse a los actos
administrativos del art. 309, dicen algunos, parece exigir el
necesario agotamiento de la vía administrativa mediante
los recursos
correspondientes [14]

Otros entienden que las jurisdicciones son
independientes y por ello no es necesario el referido agotamiento
[15]

Por su parte la jurisprudencia comienza a
tomar posición, aunque ésta todavía no es
definitiva[16]

Los poderes urgentes de los jueces cuya
competencia se señaló recientemente , que
intervienen en los procesos
contenciosos referidos supra , se analizan a continuación

Derecho
constitucional y Tutela urgente administrativa

Constitucionalmente el principio de
tutela
judicial efectiva surge de diversas disposiciones
constitucionales especiales [17]En forma general
podemos observar que, en todo caso, el mismo es un derecho que
surge meridianamente de lo dispuesto por el art. 72 de la
Constitución Nacional [18]

El principio de Tutela Judicial Efectiva
también surge de los tratados
aprobados por la
República. Así el art. 8 de la
Convención Americana de Derechos humanos,
reconoce a toda persona el
derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la
ley . Ello debe acontecer en cualquier causa penal formulada
contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones
en materia civil,
laboral,
fiscal , etc..
Por su parte el art. 25 de dicha convención determina la
existencia del derecho a un recurso sencillo y rápido, o
cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
convención, aún cuando tal violación sea
cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones
oficiales.

El derecho a la tutela judicial efectiva
comprende: A) La opción libre de acceso al Poder Judicial
eliminando los elementos procesales y de otras naturalezas que
pudieran impedirlo [19]Esta característica
permite iniciar el proceso más allá del poder de
los litigantes . Por ello los jueces deben posibilitar el acceso
de las partes al juicio . También deben interpretar las
leyes
procesales, en lo que refiere a la legitimación,
ampliamente [20]Esto significa que no se puede
rechazar las acciones por
interpretaciones restrictivas que solo vulneran el principio a la
tutela judicial efectiva. El principio es a favor de la
acción , es decir, "in dubio pro accione".

Por otra parte, y en lo que hace
relación al tema que estamos analizando, surge el derecho
a la doble instancia que permite la revisión de las
resoluciones judiciales por otro juez o tribunal al que las
dictó. Esta revisión debe proceder respecto a la
evaluación de los hechos alegados y el
derecho aplicable

• B) El principio de tutela judicial
  efectiva también comprende el derecho de que exista
  una sentencia final, en un tiempo razonable, sobre el proceso
  iniciado.

La posibilidad de acceder al Poder Judicial
es a los efectos de cumplir determinado fin. Este es la
resolución del conflicto por
sentencia fundada. Ello no garantiza , ni lo podría hacer,
que la decisión sea favorable a la pretensión
incoada. Sin embargo determina que la sentencia debe ser fundada
y expedida en tiempo
razonable.

C) Por último del principio surge
que la sentencia producida pueda ser ejecutada .

El sub principio es el corolario final y
determinante de su existencia . Si luego del proceso la
decisión no se cumple, en tiempo razonable,
determinaría su inexistencia. Para ello la
legislación consagra diversos instrumentos. Por ejemplo
las astreintes.

La tutela urgente administrativa es una
especie del género
tutela judicial efectiva. Constitucionalmente no tiene norma
específica o genérica. Sin embargo la
protección de los derechos humanos surge en Uruguay del
art. 7 de la Constitución que dice : "Los habitantes de la
República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su
vida, honor, libertad,
seguridad,
trabajo y
propiedad.
Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las
leyes que se establecieren por razones de interés
general" .

Por su parte, la otra norma fundamental es
el art. 72 de la Carta que
establece : "La enumeración de derechos, deberes y
garantías hecha por la Constitución, no excluye los
otros que son inherentes a la
personalidad humana o se derivan de la forma republicana de
gobierno".

Ambas normas, de
filiación ius naturalista, permiten las garantías
de los derechos humanos, aún sin texto expreso. Esta
conclusión resulta fundamental en todo este desarrollo.

Los privilegios
de las personas públicas litigantes

A. CONCEPTO
GENERAL

En Uruguay la tutela judicial efectiva
administrativa se encuentra parcialmente retaceada porque existen
diversos privilegios respecto a las personas públicas
litigantes y, en algunas ocasiones, por ser bilaterales, la
solución se vuelve en contra de la
Administración . Por ejemplo en el supuesto de
astreintes, donde el Estado no
puede solicitarlas, ni ser condenado a su pago.

Hace años Hauriou afirmaba "La gestion
d´office de
l´Administration… les prérrogatives implique les
responsabilités qu´elle entrainte
[21]Sin embargo no siempre es así porque
los gobernantes de turno no respetan , en algunos casos
cabalmente, su mandato de representación . Es por ello que
el Derecho
Administrativo intenta conciliar las prerrogativas
públicas estatales con las garantías de los
particulares. Esta idea es central en la rama de derecho que nos
ocupa. El tema es especialmente delicado en lo que refiere al
principio de libertad, art. 10 de la Carta.

" La Libertad individual se puede definir como la
posición del individuo
dentro de la que tiene la posibilidad de desarrollar su actividad
natural, actuando según su propia voluntad, para alcanzar
los fines y la satisfacción de los intereses que pueden
obtener como hombre, es
decir, con independencia
de su condición de miembro del Estado, y que no
estén prohibidos por el Derecho
positivo." [22]

Se entiende por privilegio o prerrogativa
toda situación especial y distinta del régimen
general, sea favorable o desfavorable, aumente o restrinja la
capacidad o competencia de la Administración.

Frente a los privilegios encontramos las
garantías que son prevalentes en el supuesto de duda. Las
garantías pueden ser judiciales [23]o
administrativas como el procedimiento
administrativo común, la
motivación de los actos.

Garantías judiciales son, por
ejemplo, la presunción simple establecida en contra del
Estado, en el proceso contencioso administrativo de
anulación, si la Administración no agrega los antecedentes
administrativos, el amparo, etc..

Los autores hablan de privilegios hacia
fuera y hacia adentro.

Los primeros hacen referencia a la
actuación de la Administración frente a los
administrados. Por ejemplo posibilidad de ejecutar sus
decisiones, presunción de legitimidad de las mismas,
revocación de oficio de sus actos, etc..

Los privilegios hacia adentro son los que refieren al
carácter subjetivo de la
Administración. Son normalmente independientes de su
actuación. Es por ejemplo la necesidad de recurrir el acto
y lograr la definitividad del mismo
[24]

Las prerrogativas públicas son, entonces,
determinadas soluciones que se establecen en beneficio de la
sociedad y no
del propio Estado. Es decir, las prerrogativas pertenecen y son
para el pueblo y no para el Estado en su concepto orgánico
funcional, en tanto ejerce actividad orientada al bien
común , y no como asociación política. Por ejemplo
la prerrogativa de la expropiación por causa de utilidad o
necesidad pública. Frente a la misma encontramos la
garantía del debido proceso
administrativo expropiatorio.

Como hemos manifestado oportunamente, la
Administración, que actúa en beneficio del
interés general, puede tener determinadas prerrogativas
exorbitantes del Derecho Común, que deben surgir de texto
expreso[25]

La doctrina entiende que es imposible establecer todas
las reglas generales en la materia y, por ello, se hace necesario
el estudio de cada caso en particular .

Ello se debe a que existen situaciones e institutos
reglados totalmente por el derecho público y, otras, a las
que se les aplica en mayor o menor medida esa rama del
derecho.

La forma de entender las prerrogativas de
la Administración ha evolucionado pudiendo encontrar,
entonces, una tesis
tradicional y una contemporánea.

La doctrina tradicional entiende que la existencia de
prerrogativas a favor de la Administración, que no tienen
equivalente en el derecho común, es de
principio[26]Por ello no necesitan texto expreso
autorizante. La referida potestad surge del fin que persigue el
Estado. Esto es el bien común. Las referidas prerrogativas
se ven compensadas por una serie de garantías que otorgan
al particular una justa retribución cualquiera sea el uso
que la Administración haga de aquéllas.

La doctrina contemporánea considera que, si bien
la Administración puede poseer privilegios exorbitantes
del Derecho común, los mismos deben aplicarse dentro del
concepto de la Administración concertada. Por ello los
privilegios no son de principio y necesitan texto
expreso[27]

Por ejemplo la tan mentada posibilidad de
modificación y rescisión unilateral de los
contratos administrativos, sin ley formal, está prohibida
en virtud de una interpretación armónica de los
arts. 7, 10, 32 y 72 de la Carta; art. 1291 del C. Civil y lit. A
del art. 23 del Decreto-Ley 15524. Actuar en contrario
daría lugar a la anulación de la medida. En efecto,
el art. 63 del TOCAF establece límites
precisos que obligan a la Administración a respetar sus
contratos que son , de principio, inmutables. En definitiva, esto
significa que, para que la Administración pueda ejercer
esos poderes, debe existir texto expreso habilitante que haga
excepción al principio general de inmutabilidad de los
contratos en general.

Frente a las prerrogativas , establecidas en beneficio
del todo, y que necesitan texto expreso , el individuo cuenta ,
para lograr el equilibrio
entre su derecho prevalente y el público, con las
garantías. Las garantías sólo existen de
esta forma en el Derecho Público , por ejemplo, seguir
determinado procedimiento para sancionar a un funcionario o a un
particular, etc..

El principio fundamental, que determina un Estado de
Derecho Personalista democrático, es el que establece que
las garantías se imponen a las prerrogativas
públicas, en el supuesto de duda. Por ello de existir dos
principios,
uno que establezca una prerrogativa y, otro, que establezca una
garantía, siempre debe estarse a este último, en el
supuesto de duda.

Las prerrogativas, en definitiva, se realizan mediante
"el equilibrio constitucional (que) es el término medio
entre estos dos extremos: en él juega el orden como
fuerza de
resistencia; la
libertad, como fuerza de movimiento y
de cambio; en cuanto al poder político, no está
adscrito ni al orden ni a la libertad; según las
circunstancias, se inclina hacia el uno o hacia la otra para
restablecer el equilibrio
perturbado."[28]

B. LAS ASTREINTES EN GENERAL

• CONCEPTO

Las astreintes son medidas para conminar la
ejecución de providencias judiciales. El juez condena el
pago de sumas de dinero que no
tienen proporción con la suma debida o con la conducta a
adoptar por el sentenciado. Se establecen sumas elevadas para que
el deudor evite el daño mayor y cumpla la sentencia
[29]

• REFERENCIA HISTÓRICA

a) El D-Ley 14978 fue la norma que creó las
astreintes en Uruguay y su art. 4 exceptuaba su aplicación
a los procesos en que actuaran personas de derecho
público.

b) El D-Ley 15733 derogó esa
disposición.

c) El art. 374 del Código
General del Proceso (C.G.P.), no modificó, en sustancia,
el régimen anterior y simplemente lo recoge o deroga
[30]No existen dos especies de astreintes. La
situación actualmente se encuentra regulada por el art.
374 de la ley 16170. La norma establece que " Las disposiciones
del D-Ley 14978… no serán aplicables a aquellos procesos
en los que sean parte las personas jurídicas de derecho
público". La inclusión fue efectuada con un
"…evidente error de técnica legislativa,… (porque)
debió establecerse -dado que el decreto-ley (14978)
había sido tácitamente derogado por el C.G.P.- que
las disposiciones de éste que establecen la posibilidad de
imponer conminaciones o sanciones económicas no
serían aplicables en los referidos
procesos"[31].

En ese sentido se ha pronunciado la casi unanimidad de
la jurisprudencia Nacional [32]Por otra parte no
olvidemos que la situación es bilateral. Es decir las
conminaciones no se aplican a los particulares ni a las Personas
de Derecho Público.

Esta solución nos parece injusta pero,
lamentablemente, es la que proviene del Derecho Adjetivo
administrativo nacional.

El Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to turno en
Sent Nº 256./2005 [33]dijo: "

"El Tribunal tiene posición formada, admitiendo
la apelabilidad de la providencia que resuelve sobre
imposición de astreintes en vía de apremio, al
recaer en incidencia que permite ser calificada en naturaleza de
"anómala" o "irregular", trasladable al proceso de
ejecución de sentencias contra el Estado, Gobiernos
Departamentales, etc. (arts. 195, 245, 250, 254, 373.3, 374, 393,
400, 401 y conc. CGP; de la Sede Sents. Nº 98 y
242/02).

Y postula la improcedencia de imposición de las
astreintes del art. 374 CGP a las personas jurídicas de
referencia, con fundamento en que el art. 374 de la ley 16170
bloquea tal posibilidad (Flores Dapkevicius en LJU t. 117 sec. 2
p. 8 y ss., Sentencias Nº 28/93, 4/99, 187 y 242/02,
203/05)" .

En el Derecho comparado se llega a soluciones similares
y, también, diversas a la uruguaya
[34]

Creemos que a esta altura de la evolución del
derecho, y del Estado de Derecho la imposibilidad de aplicar
astreintes debe ser inmediatamente fulminada por el
legislador.

C. INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES DEL
ESTADO

Otro privilegio sustancial, es la
inembargabilidad de todos los bienes del Estado
[35]En ese sentido el art. 381 del CGP. establece
que no se trabará embargo en las propiedades y rentas
públicas y municipales. El término rentas
públicas había dejado una aparente brecha donde los
jueces embargaban las cuentas
públicas, esto es sus depósitos bancarios , sin
afectar "las rentas públicas". Tal interpretación
fue fulminada por el legislador que en la ley de presupuesto,
Nº 17930, art. 478 dispuso: " Declárase igualmente
que la expresión "Propiedades, rentas públicas y
municipales", utilizada en el citado artículo 381 numeral
8º del Código General del Proceso, comprende toda
clase de
bienes, cuentas o créditos del Estado o de los Municipios ".
La norma es a todas luces injusta porque establece un privilegio
que no condice con el principio de tutela judicial efectiva.
Recordamos, que un corolario de éste, es el principio de
la siempre posible ejecución de lo decidido.

Presupuestos
procesales de las medidas cautelares

Las medidas
cautelares tienen por objeto impedir que se realicen por el
demandado, antes y durante el curso del proceso, actos que
impidan o dificulten la efectividad de la satisfacción de
la acción incoada [36].

Por ello las medidas cautelares son
herramientas
para que, en una rápida acción, se asegure el fin
del Derecho. Esto es proteger a aquel que tiene derecho
.

Los caracteres de estas medidas son: a)
Instrumentalidad. Es decir que su razón de ser son el
proceso principal b) Provisionalidad. Esto significa que las
medidas sólo tendrán vida si se cumple su fin de
asegurar el resultado del proceso . c) Temporalidad. Es decir que
de conformidad a su provisoriedad tienen una duración
limitada, en tanto existan los motivos que las hacen procedentes,
respecto del proceso judicial principal.d) Variabilidad. Es de la
esencia de las medidas cautelares que estas pueden ser
modificadas, de todas las maneras posibles, si se producen
variaciones en los presupuestos
que motivaron su resolución

Los presupuestos de la medidas cautelares
son :1) Que exista la necesariedad de actuación pronta ,
del oficio judicial, en virtud de la situación de hecho y
de derecho, teniendo presente la acción principal que se
tramite. 2) Que exista la apariencia de buen derecho : fumus boni
iuris. Esto significa la posibilidad, evaluada sumariamente, de
que el resultado del proceso sea favorable al solicitante 3)
Peligro en la demora del actuar judicial por lo extenso de los
procesos (periculum in mora), o probabilidad
de un riesgo que haga
inútil el proceso, o su sentencia.

La demora del proceso no es el único
fundamento de las medidas cautelares ya que pueden existir otros
supuestos constitutivos del peligro en la demora. 4) Posible
fijación de una fianza al peticionante que tiende a
garantizar los perjuicios que pudiera ocasionar la cautelar
solicitada . Es la contracautela. La contracautela es la
contraprestación a la Medida Cautelar. Su objeto consiste
en garantizar el resarcimiento de los daños y perjuicios
que pudiese causar la ejecución de la Medida Cautelar. En
si misma la contracautela no es un presupuesto para conceder la
medida cautelar, sino un elemento referido a la ejecución
de la misma.

Procedimiento y
tipos de medidas susceptibles de adoptar en
Uruguay

• A. LA SUSPENSIÓN DE
  EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL PROCESO
  CONTENCIOSO DE ANULACIÓN

a. CONCEPTOS GENERALES

La extensa duración de los procedimientos
administrativos internos [37], así como de
los juicios contencioso-administrativos, crea la necesidad de
determinar instrumentos preventivos, contra los daños
emergentes de la ejecución de los actos administrativos.
Ello es un remedio indispensable, de protección de los
administrados, que intenta evitar la producción del daño irreparable,
cuando pueda ser más gravoso que la interrupción de
la ejecución del acto administrativo
[38]

Recordamos que el principio, tanto dentro
del procedimiento administrativo común
[39]como en el recursivo determina que los mismos
no se suspenden, salvo norma expresa en
contrario[40]. Tales principios colisionan,
frontalmente, con el principio de suspensión judicial de
los actos administrativos, según la casuística
.

La sentencia del T.C.A.; Nº 245/07 dijo: "Sabido es
que en el intrincado andamiaje de las normas y principios que
rectoran la dinámica del Derecho Administrativo
vernáculo, el art. 150 del Decreto 500/91 establece como
principio o regla que la interposición del recurso
administrativo, no determina la suspensión del acto.
Comentando los alcances de la previsión normativa, destaca
el Profesor
Flores Dapkevicius:

"El principio general es que la
interposición de los recursos administrativos no tiene
efecto suspensivo y por ello, toda excepción debe
establecerse en forma expresa y es de interpretación
estricta" (cf. Flores Dapkevicius, Rubén: "Decreto 500/91
Actualizado, Anotado y Concordado" p. 92)".

Por ese principio y, fundamentalmente por
de ejecutividad de los actos administrativos, se creó, por
la comunidad
jurídica, lo que se denominan "medidas
cautelares".

En Uruguay, en los hechosñ, tanto en
el procedimiento administrativo (común, expropiatorio,
etc. ), como en el proceso contencioso de anulación se
estatuye, únicamente, la suspensión de la
ejecución del acto administrativo . La suspensión
puede darse en la acción de amparo, o en el incidente de
suspensión que se tramita ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo cuando analiza la acción de
nulidad de ese acto .

Respecto del otro gran proceso judicial, en
este caso en manos del Poder Judicial, esto es el proceso
contencioso de reparación, por tratarse de un proceso
ordinario, se aplican las medidas cautelares del C.
G.P.

En ese sentido debe considerarse que en el
Derecho Administrativo, algunos actos administrativos, producen
sus efectos en forma inmediata y, en otras ocasiones, debe
transcurrirse la etapa de ejecución.

La sentencia que decide la procedencia de
las medidas cautelares se debe basar en el equilibrio de dos
presupuestos

1 ) Periculum in mora , esto es
que el acto impugnado debe ser susceptible de provocar un
daño grave e irreparable. La situación debe ser
apreciada con amplitud en virtud del principio de tutela judicial
efectiva .

2 )Fumus boni juris la solicitud
debe ser, mínimamente fundada, sin mayores desarrollos.
Esto significa que debe exigirse, solamente prima facie, una
verosimilitud del derecho que se alega.

Proporcionalmente se debe observar, que
cuanto más cierto es el derecho, menor debe ser la
exigencia de la gravedad del daño.

La ley 15869 exige , preliminarmente que,
para que la medida puede llegar a ser exitosa, una ilegalidad
manifiesta. Manifiesto significa " descubierto, patente, claro"
[41]Diversos casos jurisprudenciales han entendido
que " no debe requerir investigaciones,
se ha de encontrar al margen de toda controversia seriamente
fundada; la situación debe ser nítida,
categórica, evidente , por encima de toda duda razonable
[42]

En ese sentido la sentencia caso Nº 12992 de la
Justicia
Uruguaya ha expresado que "en los amparos contra la
Administración donde se dilucida por vía
excepcional y extraordinaria el control de
legalidad de sus actos…" (no se puede creer) "… como
entusiastamente alguien creyó (L.J.U. c. 12673), que con
el Amparo el juez se podría erigir en arbitro del sistema
político…". Y continúa: "Habiendo
órganos encargados por imperio constitucional y legal de
velar por la adecuación a derecho de los actos
administrativos, la tarea del juez ordinario se halla
verticalmente restringida donde no puede salir de la sumariedad
para meterse a escudriñar la legitimidad del acto". La
ilegalidad "debe ser ostensible, palmaría cuando no
escandalosa… etc". .

Por último la Sentencia Nº 94
del Juzgado Letrado en lo Contencioso .Administrativo de 1er
Turno, de fecha 25 – XI – 2005, dijo: " Como medio
excepcionalísimo y urgente, heroico, contra la
agresión jurídica, la ley (art. 1º Ley Nº
16.011) y la jurisprudencia vernáculas han sido
contundentes en afirmar que no basta que la actividad a controlar
sea ilegítima, sino que debe ser absurda y groseramente,
manifiestamente ilegítima (art. 1º Ley Nº
16.011; Flores Dapkevicius, Rubén "Acción de amparo
y astreintes. Necesidad de su consagración" en L.J.U. t
117, Doctrina p.5; del mismo autor. "Amparo y Corte Electoral" en
"Revista de
Derecho Público" Nº 17 ps. 125 y ss, y "El amparo en
la República Oriental del Uruguay y en Argentina" en la
Justicia Uruguaya, t. 131, Doctrina p.65; Casinelli Muñoz,
Horacio, "Protección en el goce de los bienes
jurídicos fundamentales" en Revista del Colegio de
Abogados del Uruguay, Nº XXVI, p. 11). Ya donde la
cuestión sea en cierto modo debatible y donde la
Administración se haya ajustado a algunos criterios de
legalidad, de oportunidad o conveniencia que exponga como
fundamento, nos hace entrar en el terreno de la opinabilidad de
criterios y no prosperará el amparo."

La suspensión debe otorgarse sin
afectar el interés público del caso concreto que
cesa ante la ilegalidad manifiesta observada prima
facie

Siempre debe buscarse un equilibrio entre
el daño producido a la comunidad y el daño sufrido
por el particular, debiendo prevalecer el derecho individual
frente al colectivo, en el supuesto de duda. Otra forma de
entender la situación no es propia del Estado de derecho
personalista.

b. CARACTERES DE LA SUSPENSIÓN DE LA
EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La suspensión de la ejecución
del acto administrativo constituye el único remedio
respecto de la ejecutividad y/o ejecutoriedad de los actos
administrativos en sede anulatoria [43]

El acto principal, perfecto, tiene la eficacia de
producir inmediatamente los efectos que correspondan por su
contenido en virtud de su obligatoriedad. Es decir, que habiendo
nacido a la vida jurídica, el acto debe ser cumplido,
llevado a los hechos y ejecutado sin suspensión alguna
[44]

El cumplimiento del acto es obligatorio, exigible, para
la propia Administración como para el administrado desde
su notificación. [45]

"Todos los actos de derecho público, de cualquier
clase que fueren, llevan impresa la presunción de su
validez jurídica inmediata, sin necesidad de que lo
establezca una norma expresa. Las leyes se consideran
constitucionales, sin que una ley así lo asegure; las
sentencias se consideran válidas después de las
res judicata sin que lo asegure ninguna norma procesal y
los actos de la Administración se consideran legales por
principio de juridicidad estatal, sin necesidad de que lo
constituya una norma.

Estas presunciones jurídicas provienen de los
atributos que tienen las normas del derecho público
– y consecuentemente sus actos concretos – que
aseguran la convivencia jurídica por medio de la seguridad
de las relaciones que ésas
crean."[46]

Es decir, entonces, que para nosotros el acto
administrativo tiene la vocación de ser ejecutado desde su
dictación perfecta.

Ello emana, de la presunción de legitimidad, de
la satisfacción del interés común que el
acto persigue e, inclusive, del efecto no suspensivo, salvo texto
expreso de interpretación estricta, de los recursos
administrativos. Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio de la
posible suspensión de la ejecución del acto
dispuesta por la propia Administración, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo o el Poder Judicial cuando resuelve
una acción de amparo [47]

Por su parte ejecutoriedad significa la posibilidad de
la Administración de ejecutar sus propios actos, aun si
existe resistencia del ejecutado, luego de correcta
notificación, pudiendo ocurrir a la coerción.
Resulta un elemento imprescindible del ejercicio del poder
etático, único y soberano. La misma se explica en
la presunción de legitimidad y en la necesidad fundamental
de satisfacer el interés común. Por ello la
ejecutoriedad del acto procede aún cuando existan
impugnaciones, salvo efecto suspensivo expreso o decido por los
órganos competentes, y sin perjuicio de eventuales
responsabilidades.

La ejecutividad y la ejecutoriedad reflejan
dos momentos de contenido distinto . La ejecutoriedad refiere al
contenido operativo del acto, independiente del procedimiento de
ejecución, para realizarse directamente o por medio de los
órganos estatales en ejercicio de función
jurisdiccional . Veamos un ejemplo. La Administración
dicta un acto que dispone el desalojo de una finca de su
propiedad habitada por un funcionario de su plantilla.
Ejecutividad significa que el acto debe ejecutarse. Nace con esa
vocación.

Si el funcionario se resiste a la medida, la
ejecutoriedad refiere al procedimiento, directo autorizado, o
indirecto, de ejecución del acto de que se
trata

La duda se plantea respecto a la ejecutoriedad directa ,
por la propia Administración, que procedería en
ciertas hipótesis, pero estaría vedada en otras. En
las mismas resultaría necesaria la actuación y
autorización judicial.

La ejecutoriedad directa, se entiende excepcional, en
virtud de los principios generales que emanan del Estado de
Derecho, especialmente, el principio de separación de
poderes. Por ello, para proceder de esa forma , la
Administración necesita texto legal expreso indubitable
[48]

En nuestro país no existe norma general sobre la
ejecutoriedad del acto, y su cumplimiento coactivo, cuando existe
resistencia del administrado ejecutado. De acuerdo a ello debe
aceptarse , como principio general, que la Administración
no puede ejecutar sus decisiones por sí misma, utilizando
su propio personal y sus
medios pero,
ante la resistencia a su cumplimiento por parte del obligado,
puede acudir al Poder Judicial para obligar al particular. Se
hace salvedad de texto expreso, de interpretación estricta
que no admite extensiones interpretativas analógicas, que
permita cumplir totalmente los efectos de sus actos por sus
propios medios [49]

La suspensión de la ejecución
no produce efectos sobre la validez del acto cuestionado .
Únicamente lo suspende con efecto ex nunc
[50]Es por ello que el acto se vuelve, por el
momento, inejecutable , siendo, por tanto, una medida
preventiva.

La suspensión es una medida cautelar
que previene que un acto ilegal pueda seguir produciendo
daños . Como garantía del derecho del administrado
es provisional, en tanto la situación se debe dilucidar
,brevemente, en uno u otro sentido .

Si el juez decide a favor, o en contra del
accionante, no realiza un prejuzgamiento, sobre la
decisión final del tema planteado en el proceso

Su fundamento último se determina
por el principio de que los recursos administrativos no producen
efecto suspensivo, intentado evitar la causación de nuevos
efectos dañosos de la ejecución del acto impugnado,
si el mismo comenzó su ejecución. En la
hipótesis de necesaria etapa posterior a la
dictación del acto, a los efectos ejecutivos , la cautelar
puede evitar los daños aun antes de su
producción..

Siendo el principio , para los autores
tradicionales, la ejecutividad del acto administrativo la
garantía es de carácter excepcional y, por tanto,
de interpretación estricta que no admite interpretaciones
analógicas [51]Por lo expuesto la
suspensión de la ejecución del acto administrativo
es:

• Una garantía cautelar

• Que supone un contrapeso
  democrático basado en los prevalentes derechos humanos
  respecto de la ejecutividad y presunción de legalidad
  del acto. Su aplicación prevalece, en el supuesto de
  duda, respecto de los caracteres señalados del acto
  administrativo.

• Generalmente excepcional , para algunos
  cultores de la escuela tradicional , y por ello necesita
  texto expreso

• Este autor entiende que el principio es
  el inverso. Es la doctrina contemporánea
  [52]Ante la duda debe estarse por los
  instrumentos que permiten el desarrollo y protección
  del ser humano. De ponerse por encima del mismo el
  interés general, sin norma legal expresa (art. 7 de la
  Constitución), nos encontraríamos en un no
  Estado de Derecho. Por ello el interés general
  necesita texto expreso, a los efectos de invalidar el
  principio protectivo de las personas, en un Estado de Derecho
  Democrático, art. 7 de la Constitución
  .

• Las medidas cautelares son, por
  naturaleza, provisionales

• No significan prejuzgamiento, porque la
  solución del incidente, no decide el fondo del asunto
  [53]

c. CONSTITUCIONALIDAD DE LA
SUSPENSIÓN DEL ACTO

En virtud de no existir una mención
expresa de la Constitución, sobre la posible
suspensión de la ejecución de los actos
administrativos, la doctrina se encuentra divida.

Algunos autores nacionales entienden que en
el proceso , el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA)
no puede suspender provisoriamente la ejecución del acto
impugnado. Otro sector entendía discutible que la ley
pudiera establecer esa facultad , para los casos graves y
susceptibles de ocasionar perjuicios irreparables, tal como se
permite en otros países, art. 310 de la
Constitución. Ello era así porque la referida
disposición solo permite al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, anular o confirmar los actos, siendo su
competencia de excepción [54]. Nada
más

Otra posición, amplia, sostuvo que
la suspensión debía presentarse ante el Poder
Judicial del que solamente se han extraído, para
concederse al TCA, la anulación de los actos
administrativos. Por lo expuesto el Poder Judicial conserva, para
dichos autores, la competencia respecto a una posible
suspensión de la ejecución de los
mismos.

En forma más amplía que la
anterior se ha sostenido la posibilidad de establecer la cautelar
por ley. Ello en virtud de la competencia de
interpretación , atribuida al legislador nacional de la
Constitución, art. 85 nral. 20 .

Para nosotros las medidas cautelares, como
protectivas de los derechos humanos, no necesitan texto expreso y
se encuentran dentro de las competencias
naturales de los órganos que juzgan. Por ello, la
atribución por ley de la competencia al TCA, no nos parece
indubitablemente [55]inconstitucional, más
allá de que su competencia sea excepcional al principio de
atribución competencial de la función
jurisdiccional en el Poder Judicial, art. 233 de la Carta
.

d. CARACTERES JURISDICCIONALES DE LA
SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO

• Es un proceso contradictorio

La suspensión de la ejecución
del acto administrativo es un proceso contradictorio que debe
finalizar con la sentencia correspondiente

• Es un proceso accesorio al
  principal

La presentación de la demanda de
suspensión de ejecución determina la
formalización de un incidente. Ello concluye en la
accesoriedad de la medida respecto al juicio principal. Lo
accesorio existe en el principal.

• Como garantía debe estructurarse
  como un procedimiento sumario y que se desarrolle
  rápidamente, para proteger al solicitante, si se dan
  los elementos necesarios a esos efectos.

e. ANÁLISIS DEL INCIDENTE

La legitimación activa debe
contemplar las exigencias del principal . Por ello la
suspensión de la ejecución del acto administrativo,
puede ser incoado, únicamente, por el titular de un
derecho o de un interés directo, personal y
legítimo.

El pedido jurisdiccional ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, de la suspensión de la
ejecución del acto administrativo , debe efectuarse con la
demanda que solicita la nulidad de ese acto
[56]

Se destaca que en este tipo de
procedimientos no corresponde, de principio, la fijación
de una fianza o contracautela, garantista de los perjuicios que
podría producir la suspensión, porque la ley 15869
no la exige expresamente .

También tiene legitimación
activa el oficio. Por ello la cautelar puede ser propiciada por
el TCA si el órgano entiende que, el acto cuya nulidad se
solicita , aparece liminarmente como manifiestamente
ilegal.

Presentada la demanda anulatoria y la
solicitud de suspensión de la ejecución del acto
administrativo, ésta debe procesarse con un traslado a la
Administración demandada, por el término de seis
días hábiles, prorrogables y no
perentorios

Si la Administración no evacua el
traslado, u omite remitir los antecedentes

Administrativos, permite al TCA decretar la
suspensión, si de la demanda surgieran elementos de
convicción que la hicieren procedente, arts. 63 y
siguientes del Decreto Ley 15524 [57].

De existir contienda el administrado, y la
Administración, deben ofrecer los medios de prueba de sus
afirmaciones, de conformidad con el régimen general de
probanzas del derecho

La ley no determina un plazo de apertura a
prueba que queda al arbitrio del TCA. Sin embargo el Decreto Ley
15524 establece un plazo de sesenta días para el
diligenciamiento de las pruebas que el
Tribunal considere pertinentes como diligencias para mejor
proveer. Allí, tal vez, una solución.

Producida la prueba corresponde el dictamen
del Procurador del Estado en la Contencioso Administrativo de
conformidad con los principios generales .

La posibilidad de percibir la
correspondiente indemnización no impedirá que,
atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la
suspensión, art. 2 de la ley 15869

El accionamiento ante el TCA está
condicionado al agotamiento previo de la vía
administrativa , mediante la interposición de los recursos
administrativos pertinentes , según la posición
institucional del órgano que dictó el acto, arts.
319 y 317 de la Carta [58]La solución puede
ser injusta, por el transcurso del tiempo, sin embargo se
soluciona judicialmente si se solicita un amparo hasta que el TCA
decida sobre el incidente de suspensión . La acción
de amparo y la suspensión de la ejecución de los
actos administrativos, y su relación con las medidas de no
innovar, se analizan en el literal "c" de este
numeral.

Finalizados estas secuencias el TCA debe
decidir sobre la petición de suspensión dentro del
plazo de treinta días

En ese acto el juzgador puede ratificar lo
decidido, preliminarmente, si actuó sumariamente .
También puede decidir diversamente, según las
circunstancias del caso, hasta la finalización del juicio
principal de anulación del acto administrativo de que se
trate. Por ello podrá hacer lugar a la demanda y luego
dejar sin efecto la medida. También se puede proceder a la
inversa, según la casuística .

La sentencia que ordena la
suspensión de ejecución del acto contiene un
mandato negativo, transitorio, que no permite ejecutarlo, hasta
la solución del proceso principal. Sin embargo el efecto
temporal lo es hacia el futuro porque, lo ejecutado, ejecutado
está. De existir daños se observarán en el
proceso contencioso administrativo de reparación ante el
Poder Judicial

La providencia definitiva del TCA debe
considerar, en su balanza, dos supuestos presentes en la
naturaleza de las medidas cautelares. Estos son :

• Fumus bonis juris

El tema fue analizado previamente . Sin
embargo resta decir que en nuestro derecho aparece consagrado en
el art. 2 de la Ley Nº 15869 [59]

• Periculum in mora

También fue analizado previamente .
El acto impugnado debe tener el poder cierto de ocasionar un
daño grave, que se esté produciendo , o que su
producción sea relativamente eminente.

Respecto del fallo que resuelve la cautelar
solo corresponde el recurso de reposición

B. LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE REPARACIÓN

• GENERALIDADES

Las medidas cautelares se encuentran
reguladas, en forma general, en los arts. 311 a 317 del
Código General del Proceso (C.G.P.). Las mismas resultan
aplicables a todos los procesos alcanzados por el mismo incluido,
obviamente, el proceso de reparación
patrimonial

    Sin embargo las
particularidades del derecho sustancial de fondo, en este
supuesto de derecho público general, determinan
características especiales que se analizarán a
continuación [60].

Las medidas cautelares proceden en
cualquier proceso, tanto contencioso como voluntario. Asimismo,
pueden adoptarse tanto en etapa previa como en cualquier estado
del proceso , incluso en situaciones posteriores a la primera
instancia , art 311 C.G.P..   

El art. 312 del C.G.P. determina el
denominado fumus bonus juris. Para ello exige la existencia
posible de un derecho o su verosimilitud aparente . Tales
extremos deben ser acreditados sumariamente.

La disposición señalada
precedentemente determina, para la adopción
de las medidas cautelares, la existencia o peligro de
lesión de un derecho, "periculum in mora". Si no existe
prueba del peligro señalado, no pueden dictarse
cautelares, para proteger los derechos del administrado
[61]

Se reitera y subraya que la existencia del
derecho, y el peligro de lesión o frustración,
deberán justificarse sumariamente.

Por su parte el art. 314.2 num. 2. del
C.G.P. exige determinar el fundamento de hecho de la medida. El
mismo surgirá de la información sumaria que aporte el
solicitante . También puede surgir de lo que existe en el
expediente o por la notoriedad del hecho. Se exige, entonces, que
los hechos sean, en general, creíbles y aparentemente
ciertos.

  El administrado es un sujeto que
debe prestar contracautela como cualquier litigante, en este tipo
de juicio ordinario [62]Ello sin perjuicio de las
facultades que la legislación le concede al juez en el
art. art. 313, numeral 5 del CGP, que claramente nos habla de
excepcionalidad [63]

• PROCESO DE LAS MEDIDAS
  CAUTELARES

   Es de principio que las
medidas cautelares se dictan siempre a petición de parte,
acorde al sistema general, art. 311.3 del C.G.P.. La
legitimación activa corresponde al administrado
presuntamente lesionado

La Legitimación Pasiva corresponde a
la Administración [64]

Calificados los requisitos de admisibilidad
de la medida cautelar, esto es determinada la competencia
[65]el Tribunal admite o rechaza lo solicitado
.

La competencia se encuentra regulada en el art. 320 de
la ley 16226, distinguiéndose según nos encontremos
en la Capital o en
los demás departamentos de la República
[66]

a) En Montevideo son competentes los Juzgados Letrados
de 1ra. Instancia en lo Contencioso Administrativo

b) En el resto del país la
competencia corresponde a los Juzgados Letrados de 1ra. Instancia
del Interior.

La petición deberá
contener:

1) La precisa determinación de la
medida y de su alcance.

2) El fundamento de hecho de la medida, el
que resultará de la información sumaria que se
ofrezca o de los elementos existentes en el proceso, o de los que
se acompañen, o de la notoriedad del hecho o de la
naturaleza de los mismos.

3) La contracautela que se
ofrece.

De admitirse debe establecerse el alcance y
características de las cautelares pudiendo, eventualmente,
modificarse. Es el carácter de provisoriedad
señalado supra.

El tribunal podrá disponer las
medidas que estime indispensables, entre otras, que especialmente
se destacan , la prohibición de innovar, la
anotación preventiva de la litis, los embargos o
secuestros, la designación de veedor o auditor, la de
interventor o cualquiera otra idónea para el cumplimiento
de la finalidad cautelar . También podría
determinar una suspensión de ejecución del acto
administrativo, como medida de no innovar, tema analizado
especialmente en el proceso contencioso de anulación . En
este proceso de reparación la referida suspensión
se regula por normas diversas según este apartado
[67]

La parte a la que se le impongan cautelares
puede proponer garantía sustitutiva .

  Si existe solicitud de
modificación, sustitución o cese de la medida , el
trámite para tal circunstancia es la actuación por
vía incidental, art. 313 num. 4 del C.G.P..

Las medidas cautelares pueden ser atacadas
de conformidad con el régimen procesal general . Por ello
admiten los recursos de reposición y apelación en
subsidio, sin efecto suspensivo A los efectos del cómputo
para recurrir debe considerase lo dispuesto en el art. 315.2
C.G.P.. que dice que " Si el afectado no hubiese tomado conocimiento
de las medidas en forma completa y concreta con motivo de su
ejecución, se le notificará dentro del tercer
día de cumplidas".

 La caducidad de las medidas
cautelares se produce, de pleno derecho, si no se presenta la
demanda dentro de los treinta días de adoptadas . Ello
determina la casi segura condena del peticionante al pago de
todos los gastos
causídicos más los daños y perjuicios
causados, art. 311. nral 2 del C.G.P.

C. LA ACCIÓN DE AMPARO

Según el diccionario de
la Real Academia, amparo es la acción de amparar y,
amparar, viene del latín anteparare que significa
proteger, defenderse [68]

"La necesidad de prestar rápida y eficaz
garantía a los derechos individuales, así como la
notoria insuficiencia del habéas corpus, ha puesto en
marcha otro procedimiento que es la acción de amparo (que
es) un medio expeditivo para defender cualquier derecho personal
contra las restricciones o violaciones ya operadas y las amenazas
inminentes…"[69].

Entonces, puede definirse el amparo como el instituto de
Derecho Público por medio del cual el titular de un
derecho, interés legítimo o difuso, amenazado o
afectado ilegítimamente pide al juez competente, que lo
proteja y haga cesar los efectos de la amenaza o eventual
lesión [70]

La competencia , en razón de territorio y materia
se encuentra determinada en el art. 3 de la ley 16011.

El tema es regulado, por reenvío, en el art. 320
de la ley 16226, distinguiéndose según nos
encontremos en la Capital o en los demás departamentos de
la República:

a) En Montevideo son competentes los Juzgados Letrados
de 1ra. Instancia en lo Contencioso Administrativo

b) En el resto del país la competencia
corresponde a los Juzgados Letrados de 1ra. Instancia del
Interior.

Están legitimados para demandar
amparo "cualquier persona física o
jurídica, pública o privada" titular de un derecho
o libertad lesionados o amenazados [71]La
legitimación no es una condición de admisibilidad
sino que hace al derecho de fondo tutelado. Por eso el juez, en
la sentencia, habrá de determinar el contenido de la
pretensión, si quien la promueve tiene derecho para
hacerlo y cuál es el alcance de ese derecho en el supuesto
de que exista [72]

El juicio de amparo
es un proceso contencioso y sumario. Siendo su objeto la defensa
de derechos y libertades, expresa o implícitamente
determinados por la Carta, que pueden ser virtualmente
avasallados en cuestión de horas, se estructuró un
juicio brevísimo donde se dilucide con la mayor
profundidad posible el derecho cuestionado. Así los plazos
entre las diferentes etapas son limitados estableciéndose
la concentración del debate en una
única audiencia.

• LA DEMANDA

En primer lugar corresponde decir que de acuerdo al art.
1 de la ley 16995 y 17930 no es necesaria la conciliación
previa [73]

Los arts. 5 y 13 de la ley disponen que la
demanda se presentará con las formalidades contenidas en
los arts. 117 y siguientes del Código General del Proceso
Uruguayo (C.G.P)[74] que estable su forma y
contenido diciendo que, salvo disposición expresa en
contrario, la demanda deberá presentarse por escrito y
contendrá los recaudos e informaciones de estilo
[75]